Ruimtelijke maakbaarheid van economische groei

Leon Klomp

Zelden waren de maatschappelijke uitdagingen in het ruimtelijk domein zo complex. Het neoliberale gedachtegoed gaf ons het groei-denken, de praktijk leerde ons de limieten van oneindige groei. Of economische groei maakbaar is via ruimtelijke ordening is echter dé vraag die ons steeds weer bezig houdt.

Nederland staat bekend om het historisch slim proberen in te richten van het kleine land. Ruimtelijke plannen worden vanaf 1958 vastgelegd in de Nota Ruimtelijke Ordening en vele edities die daarop volgen. Eind jaren zestig wordt Flevoland opgeleverd en bereikt Nederland 13 miljoen inwoners. Nederland wordt dé poort van Europa naar de wereld en andersom, wanneer de eerste Maasvlakte vanaf 1973 operationeel is. We vliegen landelijke opgaven aan met groots denken en dromen. God created Earth, but the Dutch created Holland, is het oude gezegde. Om te dromen zien we in onze ruimtelijk-economische visies de planetaire en technische grenzen als te overwinnen met innovatie, want grenzen zijn mensgemaakt en bestaan in een tijdsgeest. Dat dit irreëel is wordt steeds helderder doordat we longitudinaal – en steeds meer – data bijhouden. Terwijl de wereld complexer wordt, worden grootse dromen steeds vaker bedrog. Groei blijkt niet altijd haalbaar, laat staan maakbaar: Er zijn mondiale grondstoffencrises. Milieuvervuiling wordt zichtbaarder. De reeds aangekondigde Markerwaard-polder komt er nooit. Plannen over een nieuw Schiphol, al dan niet in de Noordzee, komen nooit verder dan de tekentafel. We trappen op de rem. Hoe groei wordt benaderd, verandert dus door de tijd. Vanaf de jaren 80 ontpopt er na een periode van dromen een nieuwe soberheid.

Limieten aan de groei
Dat er grenzen aan groei zouden kunnen zitten wordt populair met de publicatie van Limits to Growth door de zogeheten Club van Rome in 1972. Natuurlijke hulpbronnen zijn niet oneindig, dus hoe kunnen bevolkingsgroei en economische groei dan wel oneindig zijn? Het is een logische redeneerlijn. Het rapport maakt veel los en verschijnt in meer dan 35 talen, maar zogeheten oplossingen volgen pas jaren later. Echt gehoor geven aan de adviezen van de Club van Rome betekende namelijk een fundamentele herijking van het westerse economische model. Het oude model had jaren een Keynesiaanse groeistrategie gekend, waarbij overheden geadviseerd werden flink te investeren in tijd van afgenemende groei, en juist te sparen in tijden dat het goed gaat met de economie. Als nieuwe groeistrategie verschijnt het neoliberale model, een zogeheten oplossing om binnen fysieke grenzen tóch te kunnen blijven groeien, bijvoorbeeld door (vieze) productie naar elders op de wereld te verhuizen en ketens slimmer en compacter in te richten. Dit was een interessante reactie op de adviezen uit het rapport, want het rapport stelt eigenlijk het hele denken over groei aan de kaak. Toch was de economische reactie, ook toen, méér groei – weliswaar een andere vorm van groei. Wanneer halverwege de jaren 80 langzaam het communistisch gordijn over Oost-Europa wegvalt, wordt er in de kapitalistische wereld weer flink gedroomd over economische kansen. Nieuwe markten, nieuwe consumenten en goedkope arbeid. Het neoliberalisme omarmt deze kansen en de tijd van globalisering begint. Parallel daaraan start de komst van het digitale tijdperk. Hoezo limieten aan groei?

Innovatie is een belangrijke pijler van het groei-denken. De processen achter succesvolle innovatie zijn een complex samenspel van creatieve destructie via economische actoren die hun marktpositie willen veiligstellen. Ook niet iedere innovatie haalt de markt of leidt automatisch tot economische groei. Toch is de belofte van innovatie simpel en inspirerend: Denken buiten bestaande structuren leidt tot innovatie. Innovatie leidt tot nieuwe technieken en industrieën. Dat leidt tot nieuwe mogelijkheden en groeipaden. Dat leidt vaak ook tot betere toegang tot (natuurlijke) hulpbronnen. Hadden we dertig jaar geleden kunnen bedenken dat we lithium – nodig voor de elektrificatie – uit de zeebodem zouden kunnen gaan halen? We redeneren naar de toekomst vanuit het heden en de bestaande tijdsgeest. We kunnen nog niet weten waar innovaties, nu nog in de kinderschoenen of nog niet bestaande, de toekomst gaan beïnvloeden. Zogeheten disruptieve technologieën kunnen industrieën volledig uit de grond stampen of kapot maken. We blijven door succesvolle innovatie telkens nieuwe groeipaden ontdekken die we nooit hadden kunnen voorzien. Vanuit die redeneerlijn vinden we dus telkens nieuwe manieren voor economische groei.

Het effect van menselijk handelen op de wereld om ons heen is echter steeds duidelijker geworden doordat we een veelheid aan data bij zijn gaan houden. Mensen zien ook steeds duidelijker zelf dat er belemmeringen zijn, want je hoeft maar naar buiten te kijken, naar de wereld om je heen. Je ziet klimaatverandering, milieuproblemen, consumentisme en groeiende ongelijkheid. Nederland is ook het land van de oneervolle Dutch Disease, een economisch concept ontstaan vanuit analyses van de Nederlandse gaswinning, waarbij wordt bedoeld dat de waarde van een munt stijgt als gevolg van de ruwe verkoop van nieuw ontdekte grondstoffen – in ons geval aardgas. Door die waardestijging vermindert de concurrentiepositie en valt de export terug, waardoor de economische productie daalt en de werkloosheid stijgt. Ons land weet als geen ander de keerzijde van de economische belofte. Niet alles wordt vanzelf beter van nieuwe technologie, grondstoffen of groeipaden. De ruimte om ons heen raakt regelmatig beschadigd door een verlangen naar groei. Daarom zijn we terecht selectiever met wat we waar en wanneer toelaten. Ieder land maakt daarin een eigen afweging. Het gaat er tegenwoordig dus niet alleen meer om of groei mogelijk is, maar ook of het überhaupt wel wenselijk is.

Nederland is ruimtelijk en economisch af – toch?
Kijk dus simpelweg naar buiten om de mogelijke limieten van groei te zien. In de fysieke ruimte schuren de vele opgaven. Het tijdelijk ontbreken van een centrale ruimtelijke visie heeft dat schuren verergerd. De Vierde Nota Extra verschijnt begin jaren 90 om de groei van de bevolking en economie te borgen. Plaatsen zoals Amersfoort, Almere en Den Haag groeien in de jaren daarna drastisch in omvang. Hectares bedrijventerreinen om uit te geven zijn er in die tijd nog genoeg. Het beleid van het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu (VROM) is destijds zowel populair als impopulair. Enerzijds versnelt het beleid de woningbouw en is er een bestuurlijke ruimtelijke overlegstructuur, anderzijds ontstaat er in toenemende mate regeldruk en wordt het bestuurlijke en ambtelijke proces log, complex en duur. Na een reeks paarse kabinetten treedt begin deze eeuw het Kabinet Balkenende I aan. Gezien er nog volop gebouwd wordt ziet dat kabinet geen noodzaak tot een vijfde nota Ruimtelijke Ordening. Premier Balkenende hanteert een simpele visie: Nederland is af. Bij het aantreden van Kabinet Rutte I in 2010 verdwijnt het Ministerie van VROM zelfs. Taken die sinds 1982 bij dit ministerie belegd zijn worden gedecentraliseerd naar gemeenten en provincies. Daarmee verdwijnt ook een centrale ruimtelijke koers ten behoeve van de Nederlandse economie, innovatie en het verdienvermogen.

Parallel hieraan ontstaan toenemende discussies over de negatieve effecten van menselijk handelen op het milieu en klimaat. De documentaire An Inconvenient Truth van voormalig Amerikaanse vicepresident Al Gore in 2006 stelt de neoliberale blik op economische groei aan de kaak en duidt negatieve effecten op klimaat voor een niet-wetenschappelijk publiek. Het wordt een kantelpunt in het denken. Ook in Nederland worden dan neveneffecten van groei steeds zichtbaarder, en klimaat komt over het gehele spectrum hoog op de agenda’s van politieke partijen. Hoewel voormalig premier Mark Rutte flink zijn best heeft gedaan om grote bedrijven als Unilever en Shell in Nederland te behouden, wordt het vertrek van de twee bedrijven in respectievelijk 2020 en 2022 door een deel van de samenleving juist toegejuicht. Voor hen zijn de bedrijven het symbool geworden van consumentisme, klimaatverandering en milieuschade. Waar economisch denken in het verleden zorgt voor hoop, visie en koers, wordt het in dit millennium ook geassocieerd met negatieve neveneffecten. Ruimtelijke ordening stagneert daardoor ook verder. Wie durft zich nog te branden aan de gevoelige ruimtelijke dossiers die alsmaar verder opstapelen?

“Ons land weet als geen ander de keerzijde van de economische belofte“

Toenemende relatieve economische stagnatie
Door de planetaire grenzen en de bebouwde dichtheid kan het land de ongeremde economische groei niet meer aan. Stilstaan en stagneren is echter ook geen optie, gezien dit de relatieve positie van Nederland nog verder schaad. Sinds de financiële crisis van 2008 is Europa als geheel immers in een fase van relatieve stagnatie beland. Het internationale aandeel van Europa loopt terug op allerhande fronten: totale omzet, totaal handelsvolume, buitenlandse investeringen, patent-aanvragen, investeringen in R&D, startups en succesvolle beursgangen. Bijna alle grafieken laten hetzelfde narratief zien: de wereld om ons heen groeit, en Europa  – en dus ook Nederland – blijft hangen.

Er zijn echter ook uitzonderingen. De Verenigde Staten groeien bijvoorbeeld wél ongelimiteerd door. Waar de Europese markt in 2008 ongeveer even groot was als die van de VS, heeft dit land Europa ondertussen ver achter zich gelaten. Europa heeft bovendien tientallen miljoenen meer inwoners die economische activiteit genereren dan de VS, en toch is de VS veel groter qua economie dan Europa. De VS wil haar dominante positie behouden, zowel economisch als geopolitiek, want in verhouding minder groot zijn dan een ander betekent, aldus de VS, het inleveren op soevereiniteit en vrijheid. Europa daarentegen heeft jarenlang welzijn voorop gezet, bijvoorbeeld met allerhande regels en reguleringen. The US innovates, the EU regulates, klinkt het in Amerikaanse media. Los van positieve gevolgen voor het Europese welzijn en los van hoe je politiek kijkt naar deze Europese koers, heeft het Europese model dus ook economische gevolgen gehad. In de zomer van 2024 publiceert Mario Draghi, voormalig president van de Europese Centrale Bank (ECB), zijn langverwachte rapport over competitiviteit van de Europese economie. Het is onmogelijk om hier recht te doen aan de vele nuances van het uitgebreide rapport, maar zijn centrale boodschap is simpel: Europa moet én ontzettend snel én veel meer investeren in allerhande sectoren om de gezondheid van de Europese economie te blijven borgen. Europa wordt anders nog verder ingehaald, waaronder door geopolitieke rivalen, met tal van negatieve gevolgen voor de Europese soevereiniteit en daarmee uiteindelijk ook voor het welzijn. We moeten volgens Draghi iets meer durven doen zoals de Amerikanen doen. In andere woorden: er moet groei plaatsvinden. Dit is een ander geluid dan de visie van de Club van Rome in de jaren 70.

“Strategische autonomie legt dus óók een claim op de beperkte fysieke ruimte van Nederland“

De nieuwe geopolitieke werkelijkheid is een belangrijk mechanisme waarom beleidsmakers weer groei nastreven. Er zijn namelijk ook krachten waaraan Nederland nu eenmaal onderhevig is en die, hoewel soms abstract, ook invloed hebben op het reeds genoemde. Al enkele jaren zijn er verschuivingen op het geopolitieke toneel. De oostelijke verschuiving verplaatst het economisch zwaartepunt van de Atlantische Oceaan richting de Stille Oceaan. Ook binnen Europa is er een oostelijke verschuiving gaande: Polen, voorheen een land binnen de invloedsfeer van de Sovjet Unie, is nu de economische motor van de EU aan het worden. Aan de oostelijke grenzen is ook conflict. Het conflict tussen Rusland en Oekraïne is de eerste oorlog tussen staten op het Europees continent sinds decennia. Hoewel na twee jaar de NAVO een soort van eenduidige aanpak heeft, lieten de eerste maanden van het conflict zien hoe verdeeld de Europese defensie- en industrie-aanpak was geworden. Franse president Emmanuel Macron noemde in 2019 de NAVO nog “hersendood”. Na het einde van de koude oorlog was de illusie ontstaan dat er nooit meer oorlog naar Europa zou komen. We leunden te veel op de VS voor onze defensie. Grondstoffen konden we daarnaast prima importeren vanuit buiten Europa: Betere marges, geen vervuiling op het eigen continent. Het was pas na de verkiezingsoverwinning van Donald Trump in 2016 dat dit gedachtegoed omkeerde. Europa – en ook Nederland – moet weer op eigen benen kunnen staan. De herverkiezing van Trump eind 2024 heeft dit dusver alleen maar verder bevestigd.

Verschuivingen op internationale markten en afhankelijkheden van buitenlandse goederenstromen zijn voor Nederland dus steeds voelbaarder. Het moeilijker toegang krijgen tot markten zoals door de Brexit en hernieuwde conflicten dichtbij huis zoals Oekraïne worden aangejaagd door geopolitieke verschuivingen. Stijgende prijzen van goederen, producten en diensten daarmee ook. We zijn zo verweven geraakt als economieën dat problemen ver van Nederland toch heel snel, heel dichtbij komen. Europa is ook niet langer het centrum van de wereld. Dit is zichtbaar in bijvoorbeeld de houding van China en India tegenover het conflict in Oekraïne, een conflict die beide landen initieel afdeden als een regionale Europese aangelegenheid. In Europese en Nederlandse beleidscirkels zien we sindsdien het concept strategische autonomie circuleren: Minder afhankelijk zijn van het buitenland voor grondstoffen, (digitale) diensten en defensie om zo zelf strategische keuzen te kunnen blijven maken. Dat betekent productie terug halen naar Europa (‘reshoring’), eigen technologie ontwikkelen, grondstoffen waar mogelijk lokaal winnen en opwekken, en grondstoffen zoveel mogelijk hergebruiken en ketens circulair maken. Strategische autonomie legt dus óók een claim op de beperkte fysieke ruimte van Nederland. Het neoliberale economische model botst tegen de planetaire grenzen en de geopolitieke indeling van de Aarde aan, zichtbaar in ruimtelijke claims die op Nederland afkomen. Hoe maakbaar is Nederland nog met zoveel opgaven?

De nieuwe maakbaarheid van Nederland
Hoe maakbaar een samenleving is wordt al decennia bediscussieerd in politieke en academische kringen. De term maakbaarheid wordt in de jaren 70 gebruikt om de beleidsinzet van onder andere de Partij van de Arbeid (PvdA) te duiden. In filosofie wordt de term veelal geduid als tegenhanger van het determinisme. Vanaf de jaren 80 verschuift het denken naar een beeld dat de samenleving slechts deels maakbaar is en dat de mogelijkheden van overheidsingrijpen wellicht beperkt zijn. Toch is het maakbaarheid-denken volledig terug in overheidsland. Problemen stapelen zich immers in rap tempo op.

We hebben meer en betere natuur nodig, er zijn meer huizen nodig, het stroomnet zit vol, er is een gebrek aan menskracht, bedrijven kunnen moeilijk opschalen en uitbreiden, spoor- en snelwegen lopen vol, rivieren hebben ruimte nodig, we zien zowel verdroging als vernatting, en nog veel meer. Het zijn ook bijna allemaal ruimtelijke claims. Dat staat nog los van de problemen die Nederlanders direct voelen: stijgende kosten voor voeding, levensmiddelen, gezondheid, onderwijs, recreatie en sport. Het is niet verrassend dat Nederlanders naar de overheid kijken om met oplossingen te komen, want het is niet duidelijk wie er anders met oplossingen moet komen. Er is een roep om ‘nieuwe maakbaarheid’ vanuit allerhande hoeken in de samenleving, op allerhande opgaven, waaronder de economie en het verdienvermogen – en dus ook groei.  

Er is daarom weer visie en groots denken nodig, is nu het mantra. Economische gezondheid is natuurlijk verre van de enige opgave die een ruimtelijke claim heeft. Het gevolg is een nieuwe strijd om de ruimte, want in de fysieke ruimte komen opgaven samen of schuren ze. Men kan wonen, groen en retail multimodaal combineren, maar men kan bijvoorbeeld moeilijk een nieuw oefenterrein voor Defensie pal naast een woonwijk aanleggen. Nederland is klein, en overheden raken met nieuwe ruimtelijke plannen bijna altijd bestaande bebouwing en contouren, en daarmee ook bestaande belangen. Dat zoveel samenkomt in de fysieke ruimte vraagt om regie op de ruimtelijke ordening. Wetenschappers hebben dit al sinds de opheffing van VROM geroepen. Sectoraal denken en vooral geen grote keuzen maken hebben echter jarenlang de boventoon gevoerd.

Pas in het laatste kabinet Rutte is er weer een Minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, overigens zonder eigen ministerie. Ambitieus kondigt deze minister een nieuwe Nota Ruimte aan. Een verschuiving weg van de woorden van premier Balkenende zo’n twintig jaar eerder en weer in lijn met het maakbaarheid-denken van de jaren 70. De roep om meer visie en regie op de ruimtelijke ordening blijkt overigens niet partij- of ideologie-afhankelijk. De urgentie daartoe wordt breed omarmt. Kabinet Schoof I kondigt in 2024 aan door te gaan met de Nota Ruimte én een visie te gaan publiceren op de ruimtelijke en economische structuur van Nederland. Ook is er een ministerie terug van weggeweest: het Ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening (VRO). Provincies en regio’s komen met eigen ruimtelijke plannen voor allerhande opgaven. Daarbinnen pakken economie en groei-denken een steeds grotere rol. Er wordt weer gedroomd. De industriepolitiek lijkt herboren. Toch zijn de opgaven niet ineens minder complex of goedkoper – integendeel. De Nederlandse industrieclusters hebben het bijvoorbeeld zwaar te verduren onder hoge energieprijzen. Voor extra industrie buiten de aangewezen vijf clusters lijkt vooralsnog ook weinig ruimte. Er wordt daarnaast gekort op middelen voor innovatie, investeringen waarvan we wetenschappelijk weten dat deze juist bijdragen aan het blijvend genereren van economische activiteit. De staatskas is dus ook een limiet voor groei, zo blijkt, ongeacht alle goede intenties.

“Het is echter ondenkbaar dat we helemaal niet meer kunnen of moeten groeien“

Economisch groeien in balans
De uitdaging blijkt niet het vinden van oneindige groei of alleen behoud en bescherming. Het gaat om de gezonde balans daartussen. Nederland moet haar toekomst beschermen en moet daarom onder andere verduurzamen. De bevolking kan niet oneindig blijven groeien. Het betekent bovendien nooit meer dubbele groeicijfers in Europa. Het is echter ondenkbaar dat we helemaal niet meer kunnen of moeten groeien. Dat zou alleen kunnen als de wereld om ons heen geopolitiek en economisch niet verandert en alle prijzen, kosten en grondstofstromen hetzelfde blijven – hetgeen dus niet het geval is. Om het bestaande voorzieningsniveau op peil te houden, ruimtelijke knelpunten op te lossen, en soevereiniteit en strategische autonomie te borgen zal economische groei noodzakelijk blijven. Daar is ruimte voor nodig. Investeringen in innovatie, onderwijs, zorg, infrastructuur, verduurzaming en aspecten van brede welvaart worden voor een groot deel betaald vanuit economische opbrengsten.

Groei is niet vies of exclusief problematisch, maar het is ook geen remedie. Er zijn heldere negatieve neveneffecten die opgelost moeten worden. Dat is aan de overheid, het bedrijfsleven, de maatschappij maar ook aan het individu. We moeten het samen doen. Samenwerking is sowieso maakbaar. Integrale afwegingen van wát we wáár wel en niet doen helpen ons om de groei van Nederland in gezonde banen te leiden. Zo kan Nederland blijven dromen over een nog mooier, een nog sterker, en een nog rijker land met respect voor planetaire grenzen en de welvaart van iedere Nederlander. Wellicht is dat wel de ongemakkelijke waarheid: Nederland is nooit af. 

Leon Klomp (leon_klomp@hotmail.com) is een sociaalgeograaf te Utrecht. Hij werkte tot 2021 voor de Faculteit Geowetenschappen van de Universiteit Utrecht. De standpunten en meningen in dit artikel zijn de persoonlijke uitingen van Leon Klomp en staan los van eventuele officiële standpunten van organisaties waarvoor hij werkzaam is of is geweest

---